Қазақстандағы президенттік институт: қалыптасу ерекшеліктері мен алдағы перспективалары

Казахстан прошел свой длительный и достаточно трудный путь государственного строительства. При этом процесс становления суверенной казахстанской государственности начался еще в период пребывания республики в составе Союза ССР. Проводимая в 1985-1991 гг. союзным руководством во главе с Михаилом Горбачевым политика перестройки ознаменовалась серьезными социально-политическими изменениями и в конечном итоге привела к демонтажу существующей тогда партийно-государственной системы и последующему распаду СССР.

Соответствующие процессы вызвали необходимость создания на центральном уровне и в союзных республиках новых институтов государственной власти. 14 марта 1990 года Съездом народных депутатов была отменена ст. 6 Конституции СССР, закрепляющая единовластие Коммунистической партии Советского Союза (КПСС) в стране. Одновременно с этим был учрежден пост Президента СССР с последующим избранием таковым Горбачева.

Если на союзном уровне данная мера была призвана усилить серьезно пошатнувшуюся центральную власть и сохранить государство, то учреждение 24 апреля 1990 года поста Президента Казахской ССР и избрание Верховным советом 12-го созыва на этот пост первого секретаря ЦК Компартии Казахстана Нурсултана Назарбаева стало первым шагом на пути обретения республикой своего государственного суверенитета. Показательными в этом отношении стали слова вновь избранного Главы республики о том, что предметом особой заботы президентской власти станет «…принятие мер по укреплению национальной государственности, политического суверенитета Казахской ССР, наполнению его новым, реальным содержанием в рамках советской социалистической федерации, по более четкому разграничению полномочий Союза ССР и республики».

По своему статусу и полномочиям Президент Каз.ССР признавался гарантом соблюдения прав и свобод граждан в пределах республики, представлял Казахстан внутри Союза и в международных отношениях, издавал указы, имеющие обязательную силу на всей территории республики, решал вопросы принятия в гражданство и т.д. Положение о том, что он не может быть одновременно народным депутатом Совета любого уровня стало важным в процессе развития института разделения властей.

Вместе с тем в то время власть Президента была заметно ограничена союзными структурами, с одной стороны, и Верховным советом республики, с другой стороны. В частности, в случае принятия союзным Советом министров постановлений и распоряжений, противоречащих интересам Каз.ССР, ему приходилось обращаться к Президенту СССР с ходатайством о приостановлении действия соответствующих актов. В отношениях с Верховым советом Президент вносил на его утверждение кандидатуры председателей Совета министров, Верховного суда и Комитета народного контроля, ставил вопрос об отставке правительства и т.д. К тому же в данный период еще не было единой исполнительной вертикали, поскольку вся власть на местах осуществлялась Советами народных депутатов и формируемыми и подотчетными им исполнительными комитетами.

В этих условиях перед Нурсултаном Назарбаевым и его командой стоял ряд важных задач, обусловленных дальнейшим развитием республики и выстраиванием качественно нового формата ее взаимоотношений с союзным центром. Особенно было важно обеспечить стабильность указанного процесса на фоне разрастающихся кризисных процессов практически во всех сферах жизни тогда еще советского общества. В свою очередь, все это обуславливало необходимость усиления как всей системы государственной власти республики, так и позиций Президента в ее рамках.

Знаменательным событием стало принятие 25 октября 1990 года Декларации о государственном суверенитете Казахской ССР. На основании этого документа республика провозгласила себя суверенным государством с правом самостоятельного решения всех вопросов, связанных с политическим, экономическим, социальным и национально-культурным строительством, административно-территориальным устройством, определением структуры и компетенции органов государственной власти и управления и своих символов. Декларация также закрепила принцип разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную. При этом Президент получил в свою компетенцию высшую распорядительно-исполнительную власть, что заметно расширило его статус.

В развитие всего этого 20 ноября того же года был принят закон «О совершенствовании структуры государственной власти и управления в Казахской ССР и внесении изменений и дополнений в Конституцию (Основной Закон) Казахской ССР». Согласно ему была учреждена должность Вице-Президента республики, избираемого Верховным советом по представлению Президента, Совет министров преобразован в Кабинет министров во главе с премьер-министром, аппараты Президента и Кабмина объединены в единый президентский аппарат. При этом за Главой республики устанавливалось руководство деятельностью Кабмина. Последний же получил право отмены в пределах своей компетенции решений и распоряжений исполкомов областных и Алма-Атинского городского Советов. Тем самым постепенно выстраивалась исполнительная вертикаль власти.

Известные события 1991 года усилили движение Казахстана к государственной независимости. В частности, в августе-октябре того года были осуществлены роспуск Компартии Казахстана, перевод предприятий и организаций союзного значения под юрисдикцию Казахстана, создание золотого запаса и Алмазного фонда республики. Следует отметить, что Президент республики был избран сроком на 6 лет. Однако в условиях стремительных перемен он принял решение пойти на всенародное избрание в интересах повышения уровня доверия казахстанцев и их поддержки проводимого им политического курса. На состоявшихся 1 декабря 1991 года первых прямых президентских выборах за Нурсултана Назарбаева проголосовало 868176 избирателей, или 98,78% от общего числа принявших участие в голосовании.

В 1992-1993 гг. государственное строительство Казахстана шло параллельно с проведением кардинальных политических и экономических преобразований. Официальным политическим курсом было провозглашено реформирование отношений в обществе и государстве, направленных на построение демократии, правового государства и рыночной экономики. Президент РК обозначил основные моменты данного курса в своем произведении «Стратегия становления и развития Казахстана как суверенного государства» (май 1992 г.).

Среди основных целей здесь выделялись развитие молодого суверенного государства в направлении формирования сильной президентской республики и обеспечение стабильности как необходимого условия успешного осуществления экономических реформ в переходный период. Особый акцент был сделан на обеспечение президентского правления с наличием у Главы государства всех необходимых рычагов для осуществления эффективного руководства. Президент также обратил внимание на необходимость совершенствования системы разделения властей, организации более эффективного их взаимодействия на принципах четкого разграничения полномочий и совершенствование системы местных представительных и исполнительных органов.

Одним из первых серьезных шагов в рамках государственного строительства стало внесение 13 января 1992 года поправок в Закон «О местном самоуправлении и местных Советах народных депутатов Республики Казахстан». На их основании вместо исполнительных комитетов местных Советов народных депутатов был учрежден новый институт исполнительной власти – главы местных администраций. Тем самым была создана вертикальная система органов исполнительной власти с непосредственным подчинением Президенту РК.

Затем 7 февраля был принят Указ Президента РК «О совершенствовании организации деятельности органов государственного управления Республики Казахстан в условиях экономической реформы». В соответствии с ним была определена структура Кабинета министров, куда вошли 22 министерства, 8 государственных комитетов и 10 других ведомств с разными статусами (Таможенный комитет, Госкомиссия по чрезвычайным ситуациям и т.д.). При этом на Кабмин были возложены обязанности по оперативному руководству деятельностью глав местной администрации.

Еще более важным событием стало принятие Верховным советом 28 января 1993 года первой Конституции Республики Казахстан. Она, в частности, установила систему высших органов государственной власти и порядок их взаимодействия друг с другом. Вместе с тем доминирующее место в иерархии высших государственных органов фактически занял Верховный совет, являющийся единственным законодательным и высшим представительным органом республики. Президент в рамках того Основного закона возглавил единую систему исполнительной власти. Несмотря на определенные конституционные ограничения своей власти, он имел статус и полномочия, позволяющие ему функционировать в качестве полноправного руководителя государства. Так, Президент был провозглашен Верховным Главнокомандующим Вооруженными силами страны, самостоятельно образовывал и упразднял министерства, госкомитеты и иные ведомства, представлял Казахстан в международных отношениях, получил право обращаться с посланиями к народу Казахстана.

Неоднозначные процессы развития политической ситуации в Казахстане в 1993-1995 гг. привели к постепенному нарастанию противоречий между двумя ветвями государственной власти – законодательной и исполнительной. Каждая из них пыталась закрепить главенствующее положение в стране. К тому же выявились серьезные расхождения относительно методов и темпов проведения политических и социально-экономических реформ. Для преодоления соответствующей критической ситуации были осуществлены самороспуск Советов всех уровней в октябре-декабре 1993 года и роспуск Верховного совета РК 13-го созыва, признанного Конституционным судом республики нелегитимным, в марте 1995 года.

Принятие 30 августа 1995 года новой Конституции РК кардинально изменило институциональную систему государства. В частности, были введены новые институты – двухпалатный Парламент, Конституционный совет, Высший судебный совет и, наоборот, упразднялась должность Вице-Президента. Самым существенным стало изменение статуса и полномочий Президента РК. Он не только стал доминирующей фигурой в государстве, но и признан находящимся над всеми ветвями власти. Конституция также обеспечила Главу государства сильными механизмами поддержания своего положения и регулирующего воздействия на все другие институты власти. При этом Казахстан официально обозначен как государство с президентской формой  правления.

Таким образом, институт президентства сформировался и обрел в Казахстане достаточно устойчивый характер. В последующие годы с проведением конституционных и институциональных реформ статус и полномочия Президента РК все более укреплялись. Так, в соответствие с изменениями Основного закона страны в мае 2007 года он получил права  законодательной инициативы, роспуска не только Парламента, но и одной его нижней палаты и маслихатов всех уровней, а также на членство в политических партиях. Последнее обстоятельство позволило Нурсултану Назарбаеву стать полноправным председателем партии «Нур Отан». Кроме того, как Первому Президенту РК ему было предоставлено право на  бессрочное, начиная с 2012 года, участие в очередных президентских выборах. А в июне 2010 году за вклад в строительство и развитие суверенного Казахстана Глава государства был удостоен звания Лидер нации.

Дальнейшие перспективы института президентства в Казахстане зависят от ряда факторов, включая подготовку политической системы республики к новым преобразованиям. Определенные контуры этих преобразований Глава государства обозначил в своем выступлении на прошедшем 11 марта 2015 года XVI съезде партии «Нур Отан». Прежде всего, речь идет о поэтапном проведении конституционной реформы, предполагающей перераспределение властных полномочий от Президента к Парламенту и правительству. Пока что возможные пути и результаты данной реформы остаются предметом дискуссии. Но, независимо от выстраивания в обозримом будущем конфигурации высших институтов государственной власти и политической система страны в целом, важно, чтобы они обеспечили дальнейшее развитие Казахстана в стабильном и поступательном русле.

Андрей Чеботарёв, эксперт Библиотеки Первого Президента РК – Лидера нации